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建构宽松信访渠道的理性思考

 时间:2018-05-16 10:58:13来源:京广网责任编辑:正义点击:

本网讯(作者周志鹏) 当前,随着改革的深化和利益格局的调整,社会各种矛盾凸显,信访工作遇到了许多新情况、新问题、新矛盾。从一定意义上讲,信访工作是事关改革发展和社会稳定全局的综合反映,如何在新常态下坚持以人民为中心的思想,深入研究这一社会现象,妥善解决信访工作面临的复杂问题,构建宽松信访渠道,是摆在各级领导面前的一项政治课题。
现实情况
近年来,在信访量增多的同时,出现了新的特点:
首先是从“信”访到“人”访。过去信访主要靠写信,现在变为主要是来访。少数干部对群众来信批转迟缓,对上级交办案件,落实不够,问题处理上群众不满意,只好自来讨说法。
二是从“个”访到“群”访。对某项工作或一种事件,如征地、公共设施建设等涉及到多数人的利益,因种种原因,得不到及时解决,群众又在短时间内不能理解,引发群体上访。
三是从“文”访到“武”访。出现这一情况,一方面有人牵头、有人鼓动;另一方面是有关部门督办不力,使问题久拖不决,上访者采取的过激行为。
四是从“初”访到“重”访。某些群众反映的问题比较复杂,处理上有难度很棘手,很难马上解决,使问题重复上访,不处理不罢休,时间短则数月,长则数年,有的达十几年。
五是从“法”访到“政”访。在涉法涉讼案件中,当事人都希望自己胜诉,法院不可能作出当事人都胜诉的判决,也就不可能让当事人全满意,就这样负方当事人受个人认识及现行法律等方面的影响,以法院“拒不受理”为由而转向党委、人大、政府及有关部门上诉、上访,出现了信访不信法,以防压法的倾向。
六是从“少”访到“多”访。目前,在整个信访中土地信访占的比重很大,因土地问题而产生的纠纷和矛盾,潜伏量大,根源复杂,集体上访呈加剧上升趋势,处理起来十分棘手,已成为影响社会安定的重要因素。
七是从“接”访到“截”访。信访工作直面群众诉求,若对问题推诿、回避或处置不当,都会激化矛盾,损伤干群关系。然而,“信访难”又是难以回避的一块“短板”。一些地方在重大节日,越级上访、重复访颇多,变“接访”为“截访”。
八是从“包”访到“塞”访。”每逢重大活动等敏感时期,基层领导异常紧张,往往安排干部“包干”,采取人盯人战术,分包上访户,拒其越级上访。从“人盯人、陪吃喝、‘学习班’”转向塞“红包”、免旅游……成了变了味的“息诉罢访”。
九是从自访到代访。有的上访者自己很忙,上访又怕耽误了自己的生意等,就找亲朋好友或律师,给一定费用替当事人上访或打官司。由于当事人很少在场,问题很难讲清,以致出现的问题和矛盾长时间不好解决。
十是面访到电访。由于互联网的普及和有关领导及职能部门电话的公开,有的当事人,通过手机、微信和电子邮件,直接反映问题,这其实也是信访的一大进步,但由于当事人文化、修养等水平的限制,难免能表达真实的意思和案件原由,使问题很难得到彻底解决。
 
原因追析
首先从本质上看,改革的深化触动了部分社会成员的切身利益。改革对于社会的不同阶层的不同社会群体来说,就意味着利益上的损失,改革愈深入,这个问题就愈加突显。在企业改制中,职工要从传统的社会保障关系中下岗或分流安置,急需解决拖欠的工资和养老金等问题,由于现行的社会保障体系尚未健全,相关政策滞后,这些事关职工切身利益的问题必然会大量涌现。目前,在城镇建设过程中引发的群体性上访事件也很突出,失地农民、涉迁群众对自身利益受损、补偿标准不一、款项不能及时到位等问题,如在短期内得不到有效解决,就会导致群体性事件发生。
其次从政策上看,新旧体制转型期存在制度建设滞后的问题,某些方面甚至还是空白,解决新的矛盾和问题找不到法律依据。在实际执法过程中存在的诉讼费用昂贵、诉讼程序耗时、执行难、赢了官司输了钱等问题,使得一些应该解决的问题迟迟得不到解决。同时,执法低效也使一部分群众对诉诸法律解决问题信心不足,加之部分群众法律意识和法制观念淡薄,本应通过法律渠道加以解决的问题,还是习惯于找党委和政府,因而形成了一支数量很大的涉讼上访队伍。有些人经常来往于党政机关,甚至串联起来进京上访,认为“法不责众”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,严重扰乱了正常的信访秩序。
第三从作风上看,一是少数干部宗旨意识淡薄,对群众的要求推诿扯皮敷衍塞责。还有些干部对遇到的问题和群众的困难不愿管,发生矛盾和纠纷不敢管,认为群众上访是给自己找麻烦,对群众的正常上访压制,导致群众情绪激化。二是有些地方的领导干部,未能严格执行信访工作责任制,对群众越级到省或进京上访,只满足于领回了事,不认真解决问题;对初访重视不够,致使问题久拖不决,造成重复访和越级访。三是个别领导乱开政策口子,随意承诺。为了尽快平息上访事态,在没有真正了解、掌握事件始末和症结的情况下,盲目 “拍脑袋”,容易被上访者抓住不放,也失去上访人的信任。
第四从土地群访量增多上看,一是历史遗留问题久拖未决。建国以来各个历史时期遗留下来的土地问题和长时间在土地管理方面法制不健全,体制不合理,受地大物博思想影响,珍惜和节约用地的意识淡簿。另一方面在管理上靠单一的行政手段,实行多头管理,导致城乡土地规划不统一,用地行为不规范。使问题年代久远,涉及经济组织较多,原因复杂。二是随意处置土地侵犯了群众合法权益。一些地方领导土地法制观念淡簿,以行政命令或者个人意见代替审批机关的合法手续,随意处置国有土地。特别是农村的一些村干部,违法占地、买卖土地或者非法出让、转让、出租集体土地,侵犯了群众合法权益。三是补偿不到位损害了群众切身利益 。一些地方政府在征地过程中,随意压低地价,强行征地,征地补偿费款不能按时到位,乡(镇)或村干部截留补偿费款,损害了被征地农民的切身利益。四是问题得不到解决激化矛盾。一些棘手的土地问题,由于重视不够,互相推诿,存在怕、烦、难、软、躲思想,采取推、拖、抹、等、靠的办法敷衍应付,使问题迟迟得不到解决,把小事拖大,大事拖炸。
第五从“非正常息访”上看, 调查中发现,“非正常息访”怪象所导致的政府投入是一个惊人数字,久而久之,形成了一个固定并以此为生的信访人群体。权威人士指出,花钱不可能真正换来稳定,这种行为使信访人的合理诉求被压制或忽略,对相关责任人的惩处机制因此丧失,政府的公信力也会下降,信访形势将很难好转。“花钱买稳定”这种“非正常息访”的做法忽视了信访工作的复杂性,将化解矛盾、解决问题简单等同于“人民的问题靠人民币解决”,是一种典型的短期行为,其危害不容忽视:一是“截访”成本高,有的甚至成了“无底洞”。二是老问题没解决,新矛盾又产生。三是淡化了宗旨意识,影响了干部作风。一些上访人利用干部这种心理而求得“利益回报”,久而久之,形成了“信访油子”群体。 
  思考建议
新常态下的信访工作是一项复杂的系统工程,必须要构建宽松群众反映信访问题的渠道,使公民能够有序、顺畅地表达自己的意愿,及时、有效地维护自己的合法权益:
首先是加大新颁布《信访条例》的贯彻实施。一要让人民群众成为信访法规的“明白人”。以《信访条例》为重点,加强对上访群众的法制宣传教育,努力使他们明白,维护正常的信访秩序,是公民应尽的义务。信访干部既要按照职责分管和法律法规条例,引导信访人通过有关部门处理问题,又要根据业务分工认真做好解答工作。二要让《信访条例》成为上访人和受访者的“双刃剑”。依法信访是信访人的民主权利,任何组织和个人不能压制和打击。信访干部要认真听取信访人的意见、建议和要求,按法规及规章制度的要求及时处理信访问题,给信访人一个满意的答复。对没有完全履行职责,激化矛盾造成后果的,要严肃处理。
其次是加强与司法等部门的协作。信访工作主要一项就是对受理的信访事项进行合理分流。第一层分流是对所有信访事项分流,按级别和归口部门进行,属于应由本级处理的留下,属于上级管辖的报告,属于同级部门或不相隶属行政区域的转办。第二层分流是对本级的信访事项分流,对属于本部门职权范围内、可以处理的直接受理、处理;需要交下级部门办理的交办;对已经进入或应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项,应告知信访人依有关法律法规规定的程序寻求问题的解决。在具体实践中,要发挥基层组织的调解作用。凡是发生在基层,而基层调解组织又能够解决的,基层组织要主动承担起责任,及时、有效处理,对既不涉讼,又不属政府管理内的问题,要通过舆论的作用,加以规范和约束。
第三加快建立信访工作长效机制。一要建立信访预警机制。尽快建立科学的信访信息评估、报送体系,主动获取信息并围绕信息中带有倾向性、苗头性、政策性的热点、难点问题,深入调查分析,提出对策,做到早发现、早报告、早控制、早解决,使问题解决在萌芽状态。二要建立应急处置机制。中央和省、市级政府应当建立应急处置机构,或者给有关部门应急处置权力,使其能够及时调集有关部门会商决策,并制定计划和处置议案,协同各级政府各部门之间有效开展工作。三要建立联合办案机制。信访问题涉及面广,单靠信访部门是不行的,只有各级党委、政府支持和有关部门的通力合作,多方协调,才能把信访问题解决到位。四要建立跟踪督办工作机制。针对群众反映强烈,又带有一定普遍性和倾向性的问题按照分级负责、属地管理的原则,交办有关部门受理解决,并督促其落实。
第四积极探索改革信访接待制度。现在,不论是涉法涉诉还是其他上访,信访当事人只要对地方各级各部门对其有关问题处理结果不满意,就直接到省、市甚至中央上访。事实上,少数接待人员为了送走上访人员,乱开口表态,给下级处理问题造成困难。目前,上级机关要求各地的上访人员由各地派人带回,增加了地方财政负担,助长了上访越演越烈,恶性循环。因此,应当在信访接待制度方面加以改革,实现信访人员向上级书面反映情况渠道通畅并行之有效,人员上访严格受限的信访机制。一是各级机关要重视信访材料的处理工作,确保信访当事人通过书信方式向上级各级各部门反映问题有效果,使其愿意通过书信方式反映和要求解决问题。二是严格控制对上访人员的接待,使信访当事人慎重选择向上级反映和要求解决问题的方式,要改变信访当事人动辄上访的状态。三是对于重大、疑难、影响大的涉法信访纠纷,法院主动向当地党委、人大及政府有关部门汇报、通报,争取支持,由党委、人大和政府有关部门配合法院做好说服息诉罢访工作。
第五创新切合实际的土地群访化解办法。各级要结合实际,针对本辖区涉及共性的信访问题加强研究,力争出台规范性措施成批解决信访问题,缓和和钝化一些矛盾。对集体上访中暴露出来的新动向,要做好信访信息和信访调研工作,增强工作预见性,对各种倾向和问题,快速整理、传递和上报,使各级党委政府掌握实情,及时采取对策,将矛盾及时遏制在萌芽状态。在具体工作中,一要推行信访代理制度,即由当地干部代群众上访反映诉求的信访代理制度,超前介入抓其源头。二是在现场推选来访群众代表,与代表进入接待处理程序,否则不予接待。三是预约面谈。《信访条例》第十条已做出规定,应大力实施,以改变“你来访,我接待”的传统工作方式。
第六严格地方信访工作责任追究制度。目前的信访活动面临着许多困境,“分级负责”与禁止“越级上访”的规定,挡不住信访民众涌向上级政府的事实;极低的信访成功率却不妨碍信访量日渐增大。这是一种压力型的解决机制,没有正视地方党政的能力,没有正视相当多“引发信访的问题”产生于利益分配制度的结构性失衡,一味强调责任追究,必然造成地方上为了自身的政治利益,采取各种手段来消解来自上级的压力,这将会带来新的问题。对此,目前的解决之道是,通过建立对地方的种种信访责任追究制,力求将“引发信访的问题”化解在源头,使信访问题在基层得到解决。
 作者简介:周志鹏,男,高级政工师,中国互联网新闻中心文化中国频道特邀撰稿人,中国管理科学研究院人文科学研究所特约研究员,河北省思想政治工作研究专家。
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